نگاهی به يکی از نظام های موفق مديريت شهری در جهان

نظام شهر سازی در هلند

اشاره :

شاید بتوان گفت که هدف اصلی برنامه ریزی دراز مدت در توسعه پایدار شهرها و نیز اعمال مدیریت واحد در آنها، ایجاد و توسعه رفاه اجتماعی است. امروزه در بسیاری از نقاط جهان تامین رفاه اجتماعی در سطح شهرها در قالب مدیریت واحد شهری، مبتنی بر خواست و نیاز مردم، متبلور می گردد. در این نوشتار سعی خواهد شد تا یکی از کشورهای نسبتاً موفق در امر ایجاد مدیریت واحد شهری، به ویژه از بعد مباحث برنامه ریزی و شهر سازی آن مورد بررسی قرار گیرد.

 

 

 

 

مقدمه:

هلند کشوری است کوچک در شمال غربی اروپا با 41526 کیلومتر مربع مساحت و در حدود شانزده میلیون جمعیت که بیشترشان مسیحی پروتستان هستند. تراکن جمعیت در کشور هلند در حدود 4 نفر در هکتار می باشد. پایتخت آن شهر آمستردام استو هلند بخش اصلی و اروپایی پادشاهی هلند به شمار می رود که جزایری را در آمریکای مرکزی نیز شامل می شود. هلند از شرق با آلمان همسایه است و از جنوب با بلژیک و از غرب نیز از طریق دریا با انگلستان. با وجود اینکه آمستردام پایتخت رسمی کشور هلند است به منظور تمرکز زدایی بسیاری از وزارت خانه های این کشور در شهر لاهه یا پیرامون آن مستقر شده اند. بندر روتردام دومین شهر بزرگ هلند است و از نظر مساحت و تعداد اسکله هایی که دارد، بزرگترین بند اروپا نیز به شمار می رود. زبان رسمی هلند ، هلندی است (به انگیسی: Dutch). این زبان شاخه ای از زبانهای ژرمن محسوب می شود و به آلمانی شباهتهایی دارد. برخی واژگان فرانسوی نیز از دوره های تسلط فرانسویان بر این منطقه در زبان هلندی جذب شده اند.

کشور هلند از 12 استان (ایلات) و 467 شهرستان با 714 شهرداری تشکیل یافته است و مدیریت استانی آن از سه ارگان شورای عالی، هیات اجرایی استانی و کمیسر سلطنتی، تشکیل یافته است. شورای استانی، نماینده مردم در آن استان بوده و تعداد نمایندگان آن از 47 تا 83 نفر تغییر می کند. تمامی نمایندگان با رای مستقیم مردم و با سیستم رای گیری نسبی برای مدت چهار سال انتخاب می شوند.

کشور هلند از لحاظ مدیریت شهری سابقه ای دیرینه داشته و یکی از نظام های پیشرفته مدیریت شهری را داراست. از جنبه های مثبت این نظام، عملکرد همه جانبه حکومت های محلی به نیازهای متنوع مردم محلی است که شامل تمامی ابعاد آموزشی، اجتماعی، تاسیسات زیر بنایی، ثبت و احوال ، اقتصادی و رهنگی می شود.

در هلند حکومت های محلی هر یک شورای خاص خود را دارند که توسط مردم انتخاب شده و هر یک در قلمرو خاص خود با نظارت مستقیم حکومت مرکزی و مطابق قانون اساسی کشور با استقلال نسبی فعالیت می کنند.

چار چوب قانونی حکومت های محلی و برنامه ریزی توسعه شهری در هلند

در قانون اساسی کشور هلند پیش بینی شده است که استان ها و شهرداری ها به وسیله قانون ایجاد یا منحل شوند. همچنین ساختار حکومتی که آنها خواهند داشت و میزان نظارت و مباشرتی که توسط مسوولان بالاتر بر فعالیت شان اعمال خواهد شد، نیز تعیین شده است. با توجه به این امر که به استان ها و شهرداری ها به مقدار زیادی استقلال عملکردی داده شده است، با این وجود قانون اساسی کنترل های لازمه را نیز پیش بینی کرده است، بدین معنی که:

بودجه و مالیاتی که توسط قوانین وضع شده، به علاوه تصمیمات مهم مالی استان ها و شهرداری ها باید برای تصویب به سطوح بالاتر منعکس شود.

تصمیمات استان ها و شهرداری ها که بر خلاف منافع عمومی یا غیر قانونی باشد می تواند به وسیله حکم سلطنتی لغو شود.

محدودیت های ایجاد شده برای استان ها و شهرداری ها می توانند به وسیله قانون تغییر یا اصلاح شوند.

نخستین قانون برنامه ریزی کالبدی در هلند در سال 1965 به تصویب رسید، در سال 1986، این قانون مورد بازنگری قرار گرفت که چار چوب کنونی قوانین برنامه ریزی شهری در هلند را تشکیل می دهد، هدف از برنامه ریزی در هلند، جلوگیری از سوء استفاده از زمین و ساختمان است بدین معنا که منافع جامعه ، تک تک اعضای آن و یا اکوسیستم زیست محیطی به خطر نیافتد.

نظام برنامه ریزی فضایی هلند

نظام برنامه ریزی فضایی در هلند از سه سطح تشکیل یافته است، دولت مرکزی، استان و شهرداری، همچنان که قبلاً اشاره شد کشور هلند از 12 استان و 714 شهرداری تشکیل یافته است. هر یک از سطوح برنامه ریزی می توانند اهداف برنامه ریزی و محتوای طرح های خود را تعیین کنند، لذا سلسله مراتب رسمی برنامه ریزی بین برنامه های مختلف وجود ندارد. در سطح ملی اسناد برنامه ریزی فضایی با نام «برنامه ریزی و تصمیمات کلیدی» معروف است. تصمیمات کلیدی می تواند شامل سیاست ها و یا اختصاص دادن اراضی خصوصی جهت کارهای ویژه باشد. از لحاظ ماهیت تصمیمات کلیدی چیزی ما بین سیاست ها و لوایح قانونی است. برای این که سیاستی به عنوان تصمیمات کلیدی خوانده شود، باید از طرف پارلمان هلند تصویب شده باشد. مسئولیت تدوین این برنامه ها اصولا به عهده وزارت مسکن برنامه ریزی کالبدی و زیست محیطی وزارت مسکن، برنامه ریزی کالبدی و زیست محیطی هلند است. در سطح استانی طرح های منطقه ای ابزار عمده به حساب می آیند. طرح های منطقه ای تنها ماهیت پیشنهادی دارند و شامل پیشنهادات کلی در راستای توسعه های شهری، تفریحی و صنعتی و یا کاربری های زمین در بعضی نواحی می شوند. مسوولیت تهیه طرح های منطقه ای هلند بر عهده سازمان برنامه ریزی استانی است.

برنامه ریزی در سطح شهری از سطوح دیگر مهمتر است. در سطح شهری دو نوع طرح وجود دارد. یکی طرح ساختاری است (Structre Plan) که حاوی سیاست ها و مطالعات در مورد توسعه شهری در آینده بوده که باید از سوی شورای شهر به تصویب برسد.

طرح دیگر، طرح کاربری زمین (Bestemmings plan) است. این طرح نواحی متراکم خالی شهری را در بر می گیرد. این طرح حاوی اطلاعات در زمینه کاربری زمین و ساختمان در آینده است. این اطلاعات عملکرد و فرم تغییرات را شامل می شود. افق زمانی این طرح از پشتوانه قانون برخوردار است، بدین معنا که پیروی از آن برای شهرداری ها و برای افراد جامعه الزامی است. و تمامی مجوزهای ساخت و ساز باید براساس این طرح ها صادر شود. چنانچه قبلاض اشاره طرح کاربردی زمین نیز باید از طرف شورای شهر به تصویب برسد، به علاوه به جهت جنبه قانونی این طرح، باید از سوی حکومت استانی نیز مورد تایید قرار گیرد. در صورت عدم تایید شورای استانی، شورای شهر موظف به تهیه یک طرح کاربری زمین جدید است، در غیر این صورت عدم تایید می تواند به دادگاه عالی در هلند شکایت خود را منعکس کند.

در هلند اگر چه مسئو.لیت برنامه ریزی منطقه ای بر عهده شورای کانتی بوده و در سطح پایین تر شهرداری ها قرار دارند، با این وجود دولت مرکزی توسط کمیسیون ملی برنامه ریزی به امور برنامه ریزی شهری و منطقه ای نظارت کرده اما دخالت مستقیمی در این امور ندارد.

نقش حکومت های محلی و مردم در تهیه و بررسی طرح ها

از سه سطح برنامه ریزی فضایی در هلند، سطح شهری از همه مهمتر است. چنانچه قبلاً اشاره شد در این سطح، شهرداری دو نو طرح تهیه می کنند یکی طرح ساختاری که باید به تایید شواری شهر برسد و دوم طرح کاربردی زمین که علاوه بر تصویب شورای شهر نیازمند تصویب سطوح بالاتر اداری یعنی شورای استانی است. طرح کاربردی زمین از جنبه قانونی برخوردار بوده و برای شهرداری و مردم لازم الاجراست . تمامی مجوزها براساس طرح کاربری زمین صادر می شود. به دلیل قدرت قانونی طرح کاربری زمین، مشارکت دادن مردمی در روند بررسی طرح ها برای شهرداری ها اجباری است. در روند برنامه ریزی، طرح اولیه در معرض دید عمومی گذارده می شود، مردم می توانند اعتراضات خود را نسبت به طرح به اطلاع شهرداری برسانند. در این مرحله طرح کاربری زمین توسط «بازرس دولتی برنامه ریزی کالبدی» نیز بررسی می شود و در صورتی که با اهداف برنامه ریزی ملی تناقض داشته باشد، در آن صورت بازرس نیز اعتراضات خود را مستند خواهد ساخت. طرح کاربری زمین با در نظر داشتن اعتراضات بر طرح، نهایتا به وسیله شورای شهر به تصویب می رسد. چنانچه افرادی به تصمیمات شهرداری معترض باشند، در آن صورت آنها می توانند اعتراضات خود را به سطوح بالاتر یعنی استانی و ملی منعکس سازند. همچنین شهروندان حق دارند به پیشنهادات برنامه ریزی چه در سطح ملی ایالتی و یا شهری اعتراض داشته باشند، نیز می توانند نسبت به صدور مجوزهای ساخت و ساز اعتراض داشته باشند. اگر پرونده ساخت و سازی براساس طرح کاربری زمین باشد، در آن صورت ضرورتاً باید به آن مجوز ساخت داده شود. هر گاه طرحی مورد اعتراض قرار گرفت در آن صورت مادامی که به وسیله دادگاه مورد تایید قرار نگیرد. نمی تواند از جنبه قانونی معتبر باشد.

به جهت جنبه قانونی طرح کاربری زمین؛ تصویب این طرح نیازمند تایید حکومت استانی نیز است، (اگر چه هیچ اعتراضی به آن وجود نداشته باشد) در صورتی که طرح مورد تایید قرار نگیرد. در آن صورت شهرداری موظف است تا یک سال طرح جدیدی را براساس اهداف استانی و ملی تهیه کند. در صورتی که خود شهرداری به این تصمیم گیری اعتراض داشته باشد؛ می تواند اعتراض خود را در مراجع دادگاه سلطنتی مطرح سازد.

ساختار نظام مدیریت شهری هلند

همان طور که گفته شد کشور هلند از لحاظ مدیریت شهری سابقه ای دیرینه داشته و یکی از نظام های پیشرفته مدیریت شهری را در بین کشورهای جهان داراست. در کشور هلند شهرداری ها دارای سه رکن اصلی هستند. شورا، هیات اجرایی و شهردار، شوراها در هلند مرکب از 7 تا 45 عضور هستند که به وسیله سیستم رای گیری نسبی مستقیماً توسط مردم شهر انتخاب می شوند. احزاب سیاسی، کاندیداهای خود را در شورای شهر تعیین می کنند. دوره عضویت در شورا چهار سال است که در ضمن آن شوراها باید حداقل 6 بار در سال تشکیل جلسه دهند. جلسات شورا برای عموم آزاد است مگر این که شورا تصمیم بگیرد که پشت درهای بسته جلسه را تشکیل دهد. اهم وظایف شورا بدین قرار است نظارت بر خرید و فروش در شهرداری، عزل و نصب کارکنان، عقد قرار داد تامین وام و فراهم کردن اماکن فرهنگی یکی از فعالیتهای اصلی دیگر حفظ سلامتی، ایمنی و امنیت توسط پلیس است که افراد آن به وسیله حکمی از جانب هیات ایالتی منصوب می شوند. در عمل شهردار و هیات اجرایی شهر به طور جمعی و انفرادی مسوول فعالیتهای خود در مقابل شورا هستند.

به شخص شهردار اختیارات ویژه ای داده شده است. از جمله این که شهردار رییس پلیس شهر بوده، مسئول حفظ نظم و قانون در شهر است. شهردار ضمن تماس با شهروندان ، سازمان های دولتی سازمان های اجتماعی و سازمان های تجاری نقش عمده ای را در مدیریت شهر ایفا می کند.

در شهر آمستردام (پایتخت) تقسیمات شهرداری با رشد جمعیت تغییر می کند. معمولاً برای هر یکصد هزار نفر از ساکنان هشر یک منطقه شهرداری منظور می شود. هر شهروند منسوب به یکی از مناطق است. برای هر منطقه شهرداری یک شواری شهر وجود دارد که از 49 نفر تشکیل می شود. این شورا ده نفر را به عنوان هیات مدیره تعیین می کند. اعضای هیات مدیره، شهردار منطقه را انتخاب می کنند. و شهردار کل را ملکه هلند منصوب می کند. نامزدهای مربوط به انتخاب شهردار توسط شهرداری معرفی می شوند. همچنین شهردار رییس شورای شهر است و یکی از اعضا و رییس هیات مدیدره شهرداری نیز می باشد. شهردار در جلسات هیات مدیره شهرداری یک رای دارد ولی در جلسات شورای شهر حق رای ندارد.

از دیگر ویژگی های مدیریت شهری هلند واگذاری بخشی از امور شهرداری به بخش خصوصی است. در این ارتباط می توان از مساله کنترل فنی اتومبیل ها، امور مربوط به متوفیات کشتارگاهها، خانه های فرهنگف حفظ و نگهداری پارک ها جمع آوری زباله و صدور گواهینامه رانندگی نام برد که همگی این امور توسط بخش خصوصی انجام می شود

 

بر گرفته از :نشریه داخلی و تخصصی انجمن صنفی انبوه سازان مسکن فارس

 انبوه سازان سال اول / شماره 2 / تابستان و پاییز 1386